La chute récente de Riad Salameh de son piédestal de génial « ingénieur du système » depuis 1993[1] mérite d’être prise à rebours : au fond, comment se fait-il qu'un gouverneur de Banque Centrale et que ce type d'institution aient été à ce point présents dans le débat public libanais jusque là, depuis tant d’années, et en réalité bien au delà du seul aspect monétaire ?

Cette situation est singulière par rapport à d'autres pays, les banques centrales ont la communication prudente, leurs gouverneurs une parole rare, et leur nom est rarement connu du public. Elle n’est pas non plus une situation “naturellement” crée par une situation économique : en fait, cette présence publique de la BDL et de son gouverneur a justement une histoire qui prend sa source avant les miracles de Riad Salameh, pendant la guerre civile. C’est dans la période 1975-1990 que la BDL devient, pas à pas, une institution « publique » et son gouverneur une figure importante qui dépasse les seules pages économiques des journaux. Une autre histoire que celle des économistes, et pas seulement une question de politique monétaire.

 

Une banque centrale en retrait

 

« pour maintenir la stabilité de la LL, ce qui était pour nous le plus important, nous n’avions pas de grande difficulté. […] On recevait de l’argent de partout, qui était clandestin, qui finançait la guerre et venait pour détruire le pays. […] Donc nous avons pu maintenir cette stabilité de la LL, grâce à cet argent qui venait pour détruire et qui avait un côté aussi…Protecteur pour la monnaie. »[2]

Que peut-il y avoir au fond à raconter du rôle du gouverneur avant Salameh, tant la stabilité de la monnaie semble assurée ? En 1981, André Chaïb, l’un des cadres de la BDL et le directeur des statistiques l’évoque aussi : « on s'étonne parfois que la livre parvienne à survivre “malgré” l'absence d'un contrôle des changes. C'est, au contraire, du moins en partie, grâce à l'inexistence d'un contrôle que la livre réussit à se maintenir. »[3].  Cet aspect semble prolonger l’histoire longue du libéralisme libanais, et l’absence de nécessité d’incarner l’économie, que ce soit par un ministre ou un gouverneur de banque centrale, le seul génie étant celui du système tout entier. Les achats d’or massifs, principale politique monétaire depuis l’indépendance en 1943 (pour ancrer la valeur de la livre comme monnaie d’échange, dans un pays très commerçant) assurent en effet dès 1975-6 une stabilité remarquable à la monnaie, sans besoin d’autres décisions. A ce titre le poste de gouverneur peut même rester vacant pendant deux ans, 1976-8, sans choquer quiconque.

 

Il faut dire que le poste a été peu investi par ses deux premiers titulaires. A commencer par Philippe Takla (1963-7), aussi ministre : « quand [il] est arrivé à la BDL, il a dit « moi je n'ai aucune intention de venir à la banque centrale », et de fait il restait dans son bureau du Ministère des Affaires Etrangères. »[4], laissant la main au quotidien au sous-gouverneur Oughourlian, véritable figure clé de la BDL jusque dans les années 1970 comme le montre un livre récent[5]. Une figure de gouverneur grand commis d’État plus que banquier ou politicien, similaire à celle d’Elias Sarkis, gouverneur en 1968[6], et laissée à l’écart des principaux enjeux politiques. Quand le président Suleyman Frangiyeh (1970-6) attaque frontalement des symboles de son prédécesseur[7], il laisse malgré tout la BDL à Sarkis fidèle du premier cercle de l’ancien président Chéhab (1958-1964).

 

C’est pourtant dans cette période de la guerre que la figure du gouverneur prend de l’importance, mais sur tout autre chose que des aspects de politique monétaire. La stabilité de la livre, loin d’être automatique, a en effet été négociée et défendue au quotidien, bien au-delà des seules directives et régulations de la BDL. L’or de la banque notamment, alors la première réserve au Moyen-Orient, a été en effet un objectif potentiel qui n’a pas échappé à l’époque aux milices : « plus d’une fois les milices ont essayé de rentrer pour occuper la banque, ce que nous voulions absolument éviter. […] [on savait que] si les milices rentraient ce serait une catastrophe, que la livre allait sauter, qu’ils voleraient les billets, que celui qui profiterait de ça gagnerait une puissance phénoménale. […] Il y avait une ligne rouge si vous voulez, les banques privées oui, mais pas la banque centrale. »[8].

 

Le pillage des banques du centre-ville, début 1976, a en effet laissé intacts les coffres de la BDL (situés ailleurs, à Hamra), objet d’un accord tacite et d’un équilibre de la terreur entre les milices : à l’ouest de Beyrouth le contrôle de la BDL (et donc des salaires publics, armée comprise), à l’est ceux de l’eau ou de la farine, etc. Au dessus d’eux, des parrains arabes et internationaux ont veillé à cette ligne rouge, tandis que la BDL a cultivé une politique de silence[9], et l’ambiguïté sur l’or, dont certains sous-gouverneurs jurent alors qu’il n’est pas au Liban :« [des miliciens] sont venus chez moi, pour me demander si l’or était à la banque. Je leur disais non. ». Une discrétion alors généralisée aussi dans tout le secteur bancaire : l’Association Libanaise des Banques est aussi particulièrement active pour dissiper des rumeurs[10]. 

 

Michel Khoury : l’émergence discrète d’un gouverneur fort

La BDL reste une institution en retrait, à l’écart des enjeux politiques, et c’est parallèlement un rôle de gouverneur discret que va continuer à endosser Michel Khoury (1978-1985), tout en donnant une autre ampleur à la position. Il gère en effet des difficultés quotidiennes peu visibles dans la théorie économique, comme la circulation des billets, dont le nombre double dès le début de la guerre, dans un système où une grande part des transactions se font alors en liquide : « nous recevions nos billets de banque [depuis l’Angleterre] en bateau, et de Tripoli il fallait négocier avec 6 ou 7 milices différentes qui chacune se prétendaient plus ou moins souveraines. […] sans jamais d’ailleurs avoir à les soudoyer […] c’était dans l’intérêt de tous de laisser passer ce convoi. »[11]. Khoury gère aussi la matérialité changeante de la BDL comme des banques, en particulier un redéploiement géographique des activités (en 1979 une branche de la BDL ouvre à Jounieh, tandis que les banques multiplient les leurs à travers le pays)[12]. Il va aussi travailler à la consolidation du caractère intouchable de la BDL face à d’autres menaces (le projet de vol de l’or est un projet plusieurs fois prêté à certaines milices)[13], tout comme s’employer à défendre le secret bancaire face à des tentatives de divulgation de comptes lors de l’invasion israélienne de 1982.

 

Reprocher à Michel Khoury d’avoir été un mauvais gouverneur ou un piètre banquier, comme le font des hagiographes de Salameh[14], est passer à côté de son rôle pratique et politique, celui d’un gouverneur suffisamment crédible pour négocier avec tous les acteurs : issu d’une grande famille politique, figure des élites traditionnelles, possible candidat à la présidence, Michel Khoury a une position sociale sans commune mesure avec ses prédécesseurs pour le faire, et il incarne par conséquent un gouverneur désormais autant banquier que diplomate de l’intérieur. Une position consensuelle, où se joue une convergence d’intérêts des milices et des banques, et une forme de « consociationnalisme » libanais[15], bien avant Riad Salameh. Consensus qui passe d’ailleurs par le développement d’un produit financier, moins sophistiqué que les montages d’après-guerre, mais sur le même modèle de bénéfice croisé entre la BDL et les banques : les bons du trésor[16].

 

C’est cependant aussi sous ce mandat discret que la BDL va apparaître dans le débat public, de manière subie, parce qu’elle suscite l’intérêt des hommes politiques : l’idée de prendre l’or ou de bloquer les salaires comme en 75-6 s’est évanouie, au profit de l’idée de disposer légalement des réserves d’or ou de devises[17]. En 1983, le président de la République Amine Gemayel oblige la BDL à utiliser ses réserves de monnaie étrangère pour un achat de matériel destiné à l’armée libanaise. Au même moment, émerge un débat sur la possibilité d’utiliser l’or de la banque, l’enjeu étant de transformer l’or en devises, pour les placer et récupérer les intérêts[18] (clôt en 1986 par le vote d’une loi l’interdisant). Enfin, l’enjeu de nominations politiques commence à s’inviter : le mandat de Fouad Siniora, énergique tête de la commission de contrôle des banques (institution adossée à la BDL), n’est pas renouvelé en 1982.

 

1985-1990. Edmond Naïm et l’invention d’un gouverneur « public »

 

D’ordinaire, pour une histoire à rebours qui mène jusqu’à Riad Salameh, le mandat suivant, celui d’Edmond Naïm, est surtout un ratage en forme de prélude à un homme providentiel qui redresse ensuite la barre (la période étant marquée par une hyperinflation, où le dollar passe de 6,5 livres en 1984 à 500 en 1987)[19]. Le mandat d’Edmond Naïm, juriste reconnu et jusque là recteur de l’Université Libanaise[20]  est pourtant aussi celui d’une autre mutation de la BDL, qui consacre son caractère « public » de deux manières : la banque s’invite définitivement dans le débat public, et elle tend à devenir un symbole d’autre chose, l’État, et une institution « publique ».

 

Banque « publique », la BDL l’a été d’abord, dans la continuité du mandat précédent, parce qu’elle suscitait l’intérêt des acteurs politiques et traduisait une logique d’entrisme milicien dans les institutions libanaises : Naïm est nommé en 1985 après de longues tractations, impliquant aussi la création d’un poste de sous-gouverneur chiite, destiné à Amal, et l’ouverture de trois nouvelles succursales de la BDL, uniquement symboliques comparé aux précédentes. « [A Bikfaya, c'est] le président  voulait…Il n’y avait pas de banques là-bas, pas d’activités, mais le président avait demandé… »[21]. Ces branches ouvrent dans le fief de Gemayel à Bikfaya, du PSP (Parti socialiste progressiste) à Aley et de Amal à Nabatiyeh : la géographie de la BDL épouse celle d’un territoire morcelé, non sans un paradoxe crucial car pour chacune des milices s'assurer d’ouvrir une branche dans son territoire est à la fois une perspective d’autonomie, mais aussi une forme de maintien d’un horizon commun, qui montre combien la BDL est déjà devenue un symbole.

 

Le gouverneur et la parole publique

Héritant d’une BDL rentrée de force dans le débat public, et qui va l’être de manière grandissante avec la dévaluation de la livre, Edmond Naïm en joue et inverse totalement la politique de discrétion de son prédécesseur. Il ne cessera de donner des interviews et de publiciser ses conflits successifs, avec les différents ministres, puis les banques, jusqu’au paroxysme de la division entre deux gouvernements (1988-1990). Naïm invente une parole publique de gouverneur, mais aussi un rôle particulier de dirigeant « dormant sur l’or », soumis au même quotidien que le libanais moyen,  protégé par des sacs de sables et terré chez lui : déjà vécue partiellement par le gouverneur précédent, la situation est plus nettement mise en scène sous son mandat, même s’il représente d’autant plus cette figure de l'homme seul que l'équipe au sein de la BDL est effectivement de plus en plus réduite. Par ailleurs, il s’adresse aussi directement aux simples citoyens sur un autre plan, en leur ouvrant la possibilité d’acheter des bons du trésor, ou bien en jouant sur un discours populaire anti-banques, publicisant ses propres conflits avec les banques. Si la BDL sera parfois une cible aussi, objet de l’enlèvement de 3 de ses cadres en 1985 ou d’une attaque à la roquette en 1987, elle devient surtout un symbole public, devant lequel des manifestations contre la vie chère convergent alors sans besoin de la protéger par des barbelés et du béton.

 

Mais cette attention au discours public, où se joue l’ambition présidentielle de Naïm[22] – à un moment où politiciens et miliciens sont particulièrement critiqués et se pose la question de l’alternative – a aussi un sens économique : celui de chercher à ressusciter la confiance internationale en la monnaie, de jouer la normalité et l’imminent retour à l’équilibre. Naïm et les sous-gouverneurs répètent que « la situation est sous-contrôle »[23], cherchent les appréciations positives du FMI[24] ou d’autres banques centrales qui envoient des lettres de soutien[25]. Riad Salameh est donc loin d’avoir été le premier à accumuler les soutiens internationaux et la reconnaissance[26], Naïm a activement travaillé à les mobiliser, jusqu’à avoir les honneurs et la légitimité de la plus prestigieuse revue du monde bancaire à l’époque, The Banker. Loin d’être un mauvais banquier, Naïm joue d’un des ressorts possibles, la prise de parole, du pouvoir d’un gouverneur, particulièrement important dans une période où par ailleurs l’intervention plus technique (sous forme de vente de devises) sur le marché des changes ne suffit plus à stabiliser la monnaie.

 

Entre l’État et les banques

A cette prise de parole, Naïm adosse un virage « public » de la BDL, et transforme plus complètement celle-ci en banque de l’Etat, à titre pratique comme symbolique[27]. Sortant du consensus de l’ère Khoury, il est en opposition aux banques d’une part et inverse la préséance et le caractère d’institution « à disposition » du gouvernement de l’autre, jusqu’à consacrer une BDL qui prend le pas sur d’autres institutions publiques, à commencer par le ministère des finances (de moins en moins en mesure de récolter des impôts, dépeuplé de ses fonctionnaires et auquel la BDL fournit la majorité de ses revenus par l’endettement). Ce rôle ad hoc, de « nécessité »[28] selon les mots de Naïm, est l’occasion de donner à la BDL un caractère d’institution pilote comme au gouverneur un statut d’ « entrepreneur de réformes » : à travers l’affichage d’une orthodoxie en direction du FMI, sur la question des subventions (une des questions régulièrement évoquées par les missions d’experts), tout comme une leçon de finances publiques dans les journaux à l’ancien président de la République Camille Chamoun[29], Naïm se pose en gestionnaire mesuré et moderne non pas seulement d’une Banque Centrale mais aussi de l’État. Il annonce le caractère d’institution modèle de la BDL à venir dans les années 1990. Partenaire crédible et sérieux, contrairement à l'administration libanaise dans son ensemble, la BDL représentait en effet jusqu’à récemment un des « ilôts d’efficience » au Liban, hors de l’administration ordinaire (au même titre que le CDR).

 

Enfin, avec la période 1988-1990 de dédoublement du gouvernement entre Michel Aoun et Sélim Hoss, et de vacance de la présidence de la République, Naïm finit par incarner non plus seulement le « mieux » d’État mais aussi le dernier bastion de celui-ci, une figure du gouverneur quasi-égale à un Premier Ministre ou un Président. Il est amené à gérer des demandes contradictoires en matière de financement, et une montée aux extrêmes avec, contrairement à ce qui a court depuis 1975-6, des perspectives radicales : coupure des salaires ou création d’une autre banque centrale par le général Aoun[30]. Cette position inédite pour le gouverneur sera recadrée ensuite – c’est tout le sens de l’agression de Naïm dans son bureau en mars 1990 par les hommes de main d’un ministre que de signifier le retour du gouverneur dans le rang, à ne plus déborder sur celui de l’exécutif.

 

L’héritage de Salameh

Le mythe de l’avénement de Riad Salameh, achèvera de minimiser l’importance de ce mandat (suivi peu après par le retour de Michel Khoury aux affaires de 1990 à 1993, lui aussi effacé depuis). Il a pourtant laissé des traces : la BDL a gardé ce caractère de symbole, le gouverneur de figure publique, et la BDL a continué à prendre en partie le pas sur l’État. Son implication dans l’essor d’un tissu de start-up et dans le développement économique (cf. les conférences « BDL accelerate »), dans des projets de développement, ou bien sûr son caractère central dans l’endettement de l’État libanais, laissent en retrait le ministère de l’économie ou celui des finances. Riad Salameh de son côté, loin d’avoir tout inventé, a su apprendre de ses prédécesseurs, croisant à la fois la figure du technicien discret et du technocrate (désormais moins grand commis bureaucrate francophone que technicien du néo-libéralisme anglophone), celle de « clé consociationnelle » autour duquel les intérêts politiques et financiers convergent, et enfin celle de gouverneur public (désormais subie depuis octobre 2019, avec un Salameh qui ne peut aucunement jouer sur un caractère sympathique et proche de la population comme Naïm). Il a enfin donné depuis un autre sens au poste, révélant des équilibres en évolution dans le système politique et financier libanais : au fil de son mandat, le poste de gouverneur est devenu un aboutissement et non plus seulement un tremplin pour une Présidence de moins en moins puissante.

 

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